Angelina-Maria Perrino, Mansioni e Mobbing

MANSIONI E MOBBING.

SOMMARIO.
1.- Premessa.
2.- L'inquadramento del lavoratore pubblico. 2.1.- Principi. 2.2.- Le mansioni esigibili e la mobilità orizzontale. 2.3.- La mobilità verticale: premessa. 2.4.- Le regole generali della mobilità verticale. 2.5.- La rilevanza delle mansioni di fatto nell'elaborazione giurisprudenziale. 2.6.- Le mansioni di fatto nel d.leg. n. 165 del 2001. 2.7.- Le ipotesi non regolate. 2.8.- La disciplina transitoria. 2.9.-Una parziale compensazione: la parità di trattamento. 2.10.-Alcuni ulteriori correttivi: le posizioni organizzative e la vicedirigenza
3.- La reazione al potere direttivo del datore di lavoro pubblico: il danno da
mobbing. 3.1.- Premessa. 3.2.- La fattispecie del mobbing. 3.3.- Le fonti normative del mobbing. 3.4.- Le ipotesi di qualificazione del mobbing. 3.5.- Il regime del mobbing. 3.6.- I dubbi sulla qualificazione del mobbing. 3.7.- L'elaborazione della categoria del mobbing è inutile?

1.- Premessa(1).
Il processo di contrattualizzazione del lavoro pubblico ha spezzato l'identità di scopo ed il regime unitario che, nell'ordinamento speciale del pubblico impiego, connotavano le strutture dell'apparato, l'organizzazione del lavoro e la gestione delle prestazioni lavorative.
La distinzione tra organizzazione amministrativa e rapporto di lavoro pubblico si è allacciata alla distinzione tra attività delle pubbliche amministrazioni avente ad oggetto la cura di interessi della collettività (designata "funzione amministrativa"), e la parte dell'attività con cui le amministrazioni provvedono a se stesse (2), in tutto simile al potere organizzativo esercitato dal privato imprenditore(3). Essa si è valsa dell'interpretazione più moderna dell'art. 97 cost.
Si è osservato che il precetto di provvedere con legge all'organizzazione degli apparati è norma di distribuzione del potere di organizzare, che per una parte viene attribuito al legislatore e per un'altra parte al governo-amministrazione(4).
La riserva di legge contemplata dall'art. 97 cost. non consente al governo di organizzare organi dell'amministrazione statale e di altri enti pubblici.
La riserva, tuttavia, non postula l'integrale applicazione di regime pubblicistico in materia di organizzazione(5): spettano alla legge le determinazioni fondamentali sull'assetto organizzativo, ma rientra nella discrezionalità legislativa la scelta tra regime pubblicistico, che comporta funzionalizzazione e controllo sugli atti, e regime privatistico, che esclude la funzionalizzazione e consente soltanto i controlli sui risultati dell'attività colta nel suo insieme.
 

1) La relazione riproduce, con adattamenti ed aggiornamenti, alcuni capitoli del volume di A.-M. PERRINO, Il rapporto di lavoro pubblico, Padova, 2004.
2) M.S.GIANNINI, Corso di diritto amministrativo, cit., 10.
Anche in settori della giurisprudenza amministrativa andava avanzando negli ultimi anni l'opinione che l'attività di gestione dei rapporti di lavoro trovasse attuazione mediante atti non amministrativi, ma di diritto privato: T.A.R. Lombardia, Brescia 2 febbraio 1998, n. 43, in Trib.amm.reg.1998, I, 1315; T.A.R. Lazio, Latina 11 novembre 1997, n. 1031, id., 1997, I, 4295.
3) G. D'AURIA, Il <> pubblico impiego tra giudice ordinario e giudici amministrativi, in G.CECORA, C. D'ORTA (a cura di), La riforma del pubblico impiego, Bologna, 1994, 124; C. ZOLI, Subordinazione e poteri del datore di lavoro: privato e pubblico a confronto, in Dir.pubbl. 1997, 369.
4) M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, cit., t. 1, 320.
5) Sull'interpretazione dell'art. 97 Cost., in riferimento alla trasformazione nel tempo delle figure organizzative della pubblica amministrazione, vedi G.D'ALESSIO, Il buon andamento dei pubblici uffici, Ancona, 1993; P. CARETTI e C. PINELLI, in Commentario alla Costituzione fondato da BRANCA e continuato da PIZZORUSSO, Bologna-Roma, 1994, sub art. 97; P. CARETTI, C. PINELLI, U. POTOTSCHNIG, G.LONG, G. BORRE', La pubblica amministrazione (artt. 97-98 della Costituzione), in G. BRANCA (diretto da), Commentario della Costituzione, Bologna-Roma, 1994; con particolare attenzione ai profili lavoristici, L.FIORILLO, Le fonti di disciplina del rapporto di lavoro pubblico, Padova, 1990; sul principio d'imparzialità, S. CASSESE, Imparzialità amministrativa e sindacato giurisdizionale, in Riv.it. scienze giur. 1968, 47; A.CERRI, Imparzialità e indirizzo politico nella pubblica amministrazione, Padova, 1973.

Questa lettura è suffragata dalla Consulta (6): <essenziale, resta necessariamente affidata alla massima sintesi politica espressa dalla legge nonché alla potestà amministrativa nell'ambito di regole che la stessa pubblica amministrazione pone>>.
L'interesse privatistico della pubblica amministrazione in qualità di datrice di lavoro va distinto dall'interesse pubblico al cui perseguimento mirano i principi di buon andamento e d'imparzialità previsti dall'art. 97 (7): il buon andamento non è più criterio guida preposto all'esercizio dei poteri di gestione dei rapporti di lavoro, ma è il risultato atteso dall'esercizio dei poteri privati di datore di lavoro e, quindi, dall'azione della dirigenza(8); l'imparzialità è divenuta regola di gestione dei rapporti di lavoro (che si esprime, ad esempio, nel reclutamento per concorso), ben distinta dall'imparzialità che l'amministrazione deve osservare nei rapporti con i cittadini(9).
Il potere direttivo del datore di lavoro pubblico va quindi qualificato come potere privato; il suo esercizio deve rispettare le regole civilistiche della correttezza e della buona fede.
Si registrano, tuttavia, resistenze, anche in giurisprudenza, alla completa equiparazione, sul piano dei principi, tra lavoro pubblico e lavoro privato, che risaltano in alcuni settori nevralgici nei quali acquista specifico rilievo l'esercizio del potere direttivo e, in particolare, nel settore dell'inquadramento.