Cass. Civ. Sez. Unite, 12.06.2006, n. 13537

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CARBONE Vincenzo - Presidente aggiunto
Dott. SENESE Salvatore - Presidente di sezione
Dott. DUVA Vittorio - Presidente di sezione
Dott. MIANI CANEVARI Fabrizio - Consigliere
Dott. DI NANNI Luigi Francesco - Consigliere
Dott. LUCCIOLI Maria Gabriella - Consigliere
Dott. TRIOLA Roberto Michele - Consigliere
Dott. GRAZIADEI Giulio - Consigliere
Dott. PICONE Pasquale - rel. Consigliere

ha pronunciato la seguente ordiannza:sull'istanza di regolamento della giurisdizione proposta da:
G.V., residente in (OMISSIS), località (OMISSIS), già elettivamente domiciliato in Roma, Via Lunigiana, n. 6, presso l'avv. D'AGOSTINO Carmelo (deceduto), difensore con procura speciale apposta in calce al ricorso;
- ricorrente -
contro
COMUNE DI MESSINA, in persona del sindaco in carica, elettivamente domiciliato in Roma, Via Flaminia, n. 109, presso l'avv. Pino Fontana, difeso dall'avv. CUCINOTTA Rosario con procura speciale apposta a margine del controricorso;
- resistente -

in relazione a giudizio promosso da G.V. nei confronti del Comune di Messina con ricorso in data 04/06/2003 e pendente dinanzi al Tribunale di Messina.

Nella Camera di consiglio del 25/05/2006: lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale PIVETTI Marco; sentita la relazione del Cons. Dott. Picone.

Fatto Diritto P.Q.M.

Svolgimento del processo

1. L'ing. G.V., trasferito dai ruoli della Regione Liguria all'amministrazione comunale di Messina in data (OMISSIS), propone istanza di regolamento preventivo della giurisdizione in pendenza del giudizio da lui promosso, nei confronti del Comune di Messina, con ricorso in data 04/06/2002 al Tribunale di Messina in funzione di Giudice del lavoro. Con la domanda giudiziale ha chiesto:
l'accertamento del diritto alla superiore qualifica di direttore di ripartizione dal (OMISSIS) e alle consequenziali differenze retributive; il pagamento del compenso per incarichi professionali espletati; il risarcimento del danno derivante dal mancato conferimento di incarichi professionali, dal rifiuto di autorizzazione ad espletare lavoro straordinario e turni di reperibilità, dalla mancata assegnazione alle funzioni di ingegnere capo; il risarcimento dei danni biologici, esistenziali e morali.
2. La parte istante riferisce che il Comune, costituitosi in giudizio, aveva eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario. Domanda che sia dichiarata la giurisdizione ordinaria per tutte le pretese dedotte in causa svolgendo le seguenti argomentazioni: avendo proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato non era proponibile ricorso al Giudice amministrativo; era stata dedotta la violazione di diritti soggettivi, anche fondamentali, in presenza di atti nulli o inesistenti dell'amministrazione; i comportamenti illeciti imputati all'amministrazione comunale avevano carattere permanente e si erano protratti oltre la data del (OMISSIS).
3. Ha resistito con controricorso il Comune di Messina, chiedendo che sia dichiarata la giurisdizione amministrativa; il Pubblico Ministero ha concluso per iscritto perchè sia dichiarata la giurisdizione del Giudice ordinario limitatamente alle domande di condanna dell'amministrazione al pagamento dei compensi per incarichi professionali svolti successivamente al (OMISSIS), nonchè di condanna al risarcimento del danno per omesso conferimento di incarichi professionali successivamente alla data predetta; la giurisdizione del Giudice amministrativo per tutte le altre domande.
4. Nella Camera di consiglio fissata per il 12/01/2006. constatato che risultava, dalla comunicazione effettuata ai sensi dell'art. 377 c.p.c., comma 2, il decesso dell'avv. Carmelo D'Agostino, unico difensore del G., con ordinanza interlocutoria la causa è stata rinviata a nuovo ruolo per la comunicazione di nuova adunanza di camera di consiglio alla parte personalmente.
Il Pubblico Ministero ha formulato nuove conclusioni scritte conformi alle precedenti; è stata depositata memoria per G.V..

Motivi della decisione

1. In relazione a quanto riferito al n. 4 della narrativa, osservano preliminarmente le Sezioni Unite che deve ritenersi che la parte ricorrente non abbia provveduto alla nomina rituale di un nuovo difensore.
Infatti, è stata depositata "comparsa di costituzione di nuovo procuratore e difensore", notificata alla parte resistente in data 09/01/2006, sulla quale è apposta a margine procura speciale conferita all'avv. Carmelo Santoro, con elezione di domicilio in Roma, Via dei Quattro Venti, n. 98/b, presso Dott. G. G.. Altra procura speciale, di identico contenuto, è apposta a margine della memoria depositata ai sensi dell'art. 375 c.p.c., u.c. (nel testo vigente anteriormente alla modifica di cui al D.Lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, art. 9) a "conferma" della precedente.
Va, quindi, fatta applicazione del principio di diritto secondo il quale, nel giudizio di Cassazione, la procura speciale non può essere rilasciata a margine o in calce di atti diversi dal ricorso o dal controricorso, stante il tassativo disposto dell'art. 83 c.p.c., comma 3, che implica la necessaria esclusione dell'utilizzabilità di atti diversi da quelli suindicati. Pertanto, se la procura non è rilasciata contestualmente a tali atti, è necessario il suo conferimento nella forma prevista dal comma 2 dello stesso articolo, cioè con atto pubblico o con scrittura privata autenticata, facenti riferimento agli elementi essenziali del giudizio, quali l'indicazione delle parti e della sentenza impugnata. Nè ad una conclusione diversa può pervenirsi nel caso in cui debba sostituirsi il difensore nominato con il ricorso, deceduto nelle more del giudizio, non rispondendo alla disciplina del giudizio di Cassazione il deposito di atti redatti dal nuovo difensore su cui possa essere apposta la procura speciale (Cass. S.U. n. 14212 del 2005, n. 12265 del 2004).
Ne consegue che l'avv. Carmelo Santoro va considerato non investito del potere di difendere il ricorrente e di sottoscrivere gli atti difensivi sopra specificati, da ritenere irritualmente depositati.
2. Altro rilievo preliminare all'esame di regolamento concerne rirrilevanza della deduzione del ricorrente relativa alla proposizione di ricorso straordinario ai Capo dello Stato.
Le regole che presiedono al riparto delle giurisdizione (nella specie, tra Giudice ordinario e Giudice amministrativo) non possono che risultare totalmente insensibili rispetto alla sussistenza di cause ostative di una pronuncia sul merito da parte del Giudice titolare del potere giurisdizionale, essendo solo questo Giudice abilitato a rilevarle (vedi, tra le numerose, Cass. S.U. 21592/2005).
La regola di alternatività del ricorso straordinario rispetto a quello giurisdizionale amministrativo (D.P.R. n. 1199 del 1971, art. 10, comma 3) non esclude il potere giurisdizionale del Giudice amministrativo, ma soltanto ne limita l'esercizio ai vizi di forma o di procedimento della decisione sul ricorso.
3. Nella fattispecie, le domande sono inerenti a rapporto di lavoro prestato alle dipendenze di pubblica amministrazione.
Per i ricorsi relativi ai rapporti di impiego di tutti i dipendenti da pubbliche amministrazioni era prevista - anteriormente all'entrata in vigore delle nuove regole di riparto della giurisdizione, attualmente trasfuse nel D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 63 - l'attribuzione all'esclusiva giurisdizione del Giudice amministrativo (R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, art. 29, comma 1, n. 1, e della L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 7, comma 2), senza possibilità di distinguere tra controversie inerenti all'esercizio di attività autoritativa dell'amministrazione e controversie promosse a tutela di diritti soggettivi, anche fondamentali.
Nella competenza esclusiva del Giudice amministrativo restavano comprese non solo le domande di adempimento delle obbligazioni discendenti dal rapporto di impiego (retributive, contributive, di inquadramento, ecc.), ma anche quelle risarcitorie da inadempimento delle predette obbligazioni.
4. In particolare, anche rispetto ad una domanda di risarcimento danni per la lesione dell'integrità psico-fisica, proposta da un pubblico dipendente nei confronti dell'amministrazione datrice di lavoro, la questione del riparto della giurisdizione tra Giudice ordinario e Giudice amministrativo presupponeva, in primo luogo, l'accertamento della natura giuridica dell'azione di responsabilità in concreto proposta, siccome quella per danno extracontrattuale, fondata sul disposto dell'art. 2043 cod. civ., trovava nel rapporto di impiego una mera occasione di contatto tra le parti, e, non essendo inerente a tale rapporto, rientrava nella giurisdizione del Giudice ordinario già in epoca anteriore alla riforma della disciplina del lavoro pubblico, attuata con le norme ora raccolte nel D.Lgs. n. 165 del 2001.
Nel caso di specie, in linea con i criteri distintivi tra le due azioni come precisati dalle Sezioni Unite della Corte (tra le altre, Cass. n. 12148 del 2004, n. 12137 del 2004, n. 2S07 del 2006), l'azione proposta va qualificata di risarcimento del danno da inadempimento.
Di ciò non può dubitarsi, atteso che si imputano all'amministrazione comportamenti tenuti in violazione di obblighi derivanti dalla disciplina del rapporto di lavoro. Sono prospettate, cioè, condotte la cui idoneità lesiva, lungi dal potersi esplicare, indifferentemente, nei confronti della generalità dei cittadini come nei confronti dei dipendenti, si sostanzia nelle modalità di gestione del rapporto di lavoro, anche sotto il profilo del mancato rispetto dell'art. 2087 c.c..
5. In ordine, poi, alla richiesta di compensi per attività professionale, va fatta applicazione del principio di diritto secondo cui la domanda proposta da dipendente pubblico per ottenere dall'ente datore di lavoro il compenso di un'attività lavorativa svolta, è devoluta alla cognizione del Giudice del rapporto di pubblico impiego quando le prestazioni dedotte trovino il loro titolo immediato e diretto nel rapporto stesso, ed appartiene, invece, al Giudice ordinario quando manchi tale presupposto, il che avviene in presenza di attività prestata al di fuori dei poteri organizzatori dell'ente, esorbitante dalle mansioni tipiche del dipendente e priva di ogni correlazione con il rapporto di pubblico impiego, riconducibile, quindi, ad un diverso rapporto di lavoro autonomo costituito tra le stesse parti (Cass. S.U. n. 1469/1994, n. 11052/1994, n. 3427/2000, n. 2881/2002, n. 5184/2004, n. 6409/2005, n. 14989/2005).
Nel caso in esame, il ricorrente non prospetta, mediante precisazione degli indicati indici significavi, l'estraneità a proprio rapporto di impiego degli incarichi professionali e la controversia, di conseguenza, deve ritenersi inerente al rapporto di impiego.
6. Sulla base di queste premesse, pertanto, la regula iuris circa il riparto delle giurisdizioni deve trarsi dalla norma transitoria contenuta nel D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 69, comma 7, che recita:
Sono attribuite al Giudice ordinario, in funzione di Giudice del lavoro, le controversie di cui all'art. 63 del presente Decreto, relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro successivo al (OMISSIS). Le controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore a tale data restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo solo qualora siano state proposte, a pena di decadenza, entro il (OMISSIS).
7. Con orientamento consolidato, le Sezioni Unite della Corte hanno rifiutato di accogliere la tesi del termine (di natura processuale) stabilito per la sussistenza della giurisdizione amministrativa, scaduto il quale anche per le controversie attinenti al periodo anteriore alla suddetta data sussisterebbe la giurisdizione ordinaria. Di conseguenza, ai fini della declaratoria della giurisdizione, non rileva l'avvenuto superamento della data del (OMISSIS), in quanto tale termine non costituisce un limite alla persistenza della giurisdizione amministrativa, ma un termine di decadenza sostanziale per la proponibilità della domanda giudiziale, con conseguente attinenza ai limiti interni della giurisdizione di ogni questione sul punto, compresa quella concernente la operatività della translatio iudicii e la conseguente eventualità che la riassunzione, dopo la suddetta data, davanti al Giudice amministrativo della causa già introdotta davanti a quello ordinario prima della medesima data, impedisca il verificarsi della decadenza (così Cass. S.U. 9101/2005).
Con riguardo poi alla diversa formula usata dall'art. 69, comma 7 (... "qualora siano state proposte" ...), rispetto a quella già presente nel D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 45, comma 17 (... "e debbono essere proposte"...), si è precisato trattarsi di una differenza semantica giustificata non da una nuova ratio della disciplina sopravvenuta, bensì soltanto dall'essere stata superata, al momento dell'emanazione del provvedimento normativo più recente, la data presa in considerazione (vedi, tra le numerose decisioni: Cass. S.U. 17633/2003, 1904/2004, 1237/2004, cit. 5184/2004).
8. Le riferite interpretazioni sono state ritenute conformi alla Costituzione, sia sotto il profilo del rispetto del criterio di delega da parte del Governo, rientrando la decadenza tra le misure processuali atte a "prevenire disfunzioni dovute al sovraccarico del contenzioso", sia sotto quello della dedotta violazione degli art. 3 24 e 113 Cost., risultando ragionevole la previsione di un termine di decadenza di oltre ventisei mesi, certamente non tale da rendere "oltremodo difficoltosa" la tutela giurisdizionale (Corte Cost. n. 213 del 2005 e n. 382 del 2005, n. 197 del 2006).
9. Con orientamento patimenti consolidato, le Sezioni unite precisano il discrimine temporale tra giurisdizione ordinaria e amministrativa con riferimento non ad un atto giuridico o al momento di instaurazione della controversia, bensì al dato storico costituito dall'avverarsi dei fatti materiali e delle circostanze poste alla base della pretesa avanzata (tra le pronunce più recenti, si menzionano le decisioni 2 luglio 2004, n. 12137, e 29 aprile 2004, n. 8213).
Rileva perciò, di norma, salvo che le norme non contemplino formali procedimenti di preventivo apprezzamento dell'amministrazione, ovvero che debba aversi riguardo a determinati eventi ai fini della conoscenza della res litigiosa, il periodo di maturazione delle spettanze retributive e dell'insorgenza di altri crediti, non le date di compimento degli atti di gestione del rapporto, ancorchè abbiano determinato l'insorgere della questione litigiosa, atteso che il perfezionamento della fattispecie attributiva del diritto di credito, anche sotto il profilo della sua esigibilità, consente al dipendente di accedere alla tutela giurisdizionale, indipendentemente dall'emanazione, da parte dell'amministrazione datrice di lavoro, di atti di gestione del rapporto obbligatorio (che rivestono natura di meri atti ricognitivi e di adempimento).
10. Conseguenza obbligata è che, nel caso, come quello di specie, in cui il lavoratore - attore, sul presupposto dell'avverarsi di determinati fatti, riferisca le proprie pretese ad un periodo in parte anteriore ed in parte successivo al (OMISSIS), la competenza giurisdizionale non può che essere distribuita fra Giudice amministrativo in sede esclusiva e Giudice ordinario, in relazione ai due periodi (Cass. S.U. n. 1204/2000, 18054/2002, 1809/2003, n. 2883/2006).
E' soltanto con riferimento all'illecito permanente che trova temperamento la regola del frazionamento delle domande. Qualora la lesione del diritto del lavoratore abbia origine da un comportamento illecito permanente del datore di lavoro (es. dequalificazione, comportamenti denunciati come mobbing), si deve fare riferimento al momento di realizzazione del fatto dannoso e, quindi, al momento della cessazione della permanenza, con la conseguenza che va dichiarata la giurisdizione del Giudice ordinario allorchè tale cessazione sia successiva al (OMISSIS) (Cass. S.U. 23739/2004, 1622/2005, 6422/2005).
11. Con specifico riferimento ai diritti azionati nella presente controversia, rileva la Corte che, nel ricorso al Giudice del lavoro, sono narrati una serie di fatti e comportamenti del Comune asseriti illegittimi e riportati in capitoli così intitolati: 1^ "Privilegi e discriminazioni"; 2^ "Atti di imperio trulli - persecuzioni e illeciti prodotti in danno del ricorrente e "Gravi violazioni per omesso rilascio di atti"; 3^ "Omesso compenso per mansioni superiori spettanti di diritto ed espletate di fatto - omessa corresponsione di competenze e onorali per progettazioni - determinazione e liquidazione di compensi per perdita di chance; 4^ "Riassunzione dei danni riportati dal ricorrente per le illiceità perpetrate dal Comune di Messina". Sulla base di questi fatti, sono state formulate le domande in sintesi riportate in narrativa.
12. Risulta, quindi, che la domanda diretta ad ottenere il riconoscimento del diritto ad essere inquadrato, con decorrenza 14/02/1992, quale direttore di ripartizione, e ad avere corrisposte le relative spettanze economiche e benefici di legge, appartiene interamente, ratione temporis, alla giurisdizione del Giudice amministrativo, siccome le differenze retributive trovano tutte origine nella fattispecie costituiva del diritto all'inquadramento e devono essere conosciute da un unico Giudice, in applicazione del principio secondo cui la giurisdizione sulla questione principale (pregiudiziale) si estende a quelle dipendenti (Cass. S.U. 8212/2004, 16605/2005; 10421/2006); tutte le altre domande sono ugualmente riferite a periodi anteriori al (OMISSIS), siccome i fatti posti a fondamento delle stesse sono tutti precedenti la predetta data e, comunque, non sono indicati specifici fatti successivi a giustificazione della generica affermazione circa la permanenza dei comportamenti illeciti.
Quanto alle mansioni superiori che si assumono svolte per alcuni mesi, dal maggio 1999, presso la Ripartizione Arredo Urbano e Cimitero (pag. 12, 13, 20 del ricorso introduttivo del giudizio), non appare al fatto stesso collegata alcuna domanda, o almeno una domanda formulata in maniera ammissibile (le mansioni non risultano neppure descritte).
13. Invece, alcuni degli incarichi professionali che l'ing. G. assume di aver svolto e per i quali richiede il pagamento dei compensi appaiono riferiti anche ad epoca successiva al (OMISSIS) (pag. 23, 24 del ricorso), e il medesimo rilievo va fatto anche per il denunciato (pag. 25 del ricorso) mancato conferimento di incarichi per motivi asseriti discriminatori (in ogni caso, l'inadempimento si configura in astratto per ciascun incarico, restando esclusa una fattispecie di illecito permanente).
14. In base al complesso delle considerazioni svolte, limitatamente a queste ultime domande sussiste la giurisdizione del Giudice ordinario, mentre per tutto il resto è competente il Giudice amministrativo.
In considerazione dell'esito complessivo dell'istanza di regolamento e delle oggettive incertezze che connotano l'identificazione delle questioni attinenti ai diversi periodi di lavoro, la Corte ritiene la sussistenza di giusti motivi per compensare le spese del giudizio di Cassazione.